Як влаштована законодавча влада в надзвичайних умовах? І чи впоралась Верховна Рада з викликами війни?
3 травня 2022 року прем’єр-міністр Великої Британії Борис Джонсон звернувся через відеозв’язок до парламенту України – Верховної Ради. На перший погляд усе пройшло як зазвичай: глава уряду, хоч і дистанційно, виступає перед парламентом, а той збирається особисто, аби почути його промову.
Однак це враження відділене від реальності. Україна перебуває під тривалим збройним нападом росії. Первісними цілями Росії були «демілітаризація і денацифікація України», а також «забезпечення її нейтрального статусу». Зараз ці цілі зміщуються в бік захоплення Донбасу, тобто Луганської та Донецької областей. За захопленням може слідувати незаконний референдум та анексія, як це відбулося в Криму в 2014 році. Крім того, росія може прагнути повністю відрізати Україну від Чорного мору та створити сухопутний коридор для з’єднання Донбасу з Придністров’ям – регіоном Молдови, де за сприяння російських військ створена невизнана псевдореспубліка.
Центральне місце Верховної Ради
Росія атакувала суверенітет, територіальну цілісність та політичну незалежність України. Але її збройний напад є також замахом на український конституційний лад. Україна – конституційна демократія, яка керується принципом верховенства права. Росія використовує збройну силу для неконституційної зміни української території, зневажаючи правила, інститути й процедури, визначені Конституцією України. Більше того, за допомогою збройного примусу вона планує змінювати й українську зовнішню політику.
Захищати Україну – це захищати конституційну демократію та верховенство права. Проте й сам захист має відбуватися через конституційну демократію та верховенство права. Самооборона України, безумовно, потребує військового опору. Але розгортання ЗСУ та інших угруповань має відбуватися конституційним шляхом.
Верховна Рада – центральна установа українського конституційного ладу. В Україні діє напівпрезидентська форма правління, що поєднує народно обраного президента з прем’єр-міністром, який користується довірою Верховної Ради. Відповідно до Статті 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада (також див. ст. 85(3)). Вона продовжує працювати під час збройного конфлікту та режиму надзвичайного стану.
Наприклад, якщо Президент оголошує надзвичайний або воєнний стан, Верховна Рада має зібратися протягом двох днів (п. 3 ст. 83). Крім того, навіть якщо Президент має повноваження видавати указ про оголошення воєнного або надзвичайного стану (ст. 106(20),), Верховна Рада має затвердити будь-який такий указ протягом двох днів (ст. 85(31)). Якщо Верховна Рада не затвердить указ Президента в зазначений термін, надзвичайний або воєнний стан негайно припиниться.
Законодавча влада продовжує існувати під час воєнного та надзвичайного стану – і це має принципове конституційне значення. Адже навіть за таких обставин Конституція не делегує законодавчі повноваження Президенту. За словами голови ВРУ Руслана Стефанчука, з початку повномасштабного російського вторгнення в Україну 24 лютого 2022 року, Верховна Рада провела сім пленарних засідань і ухвалила 13 постанов і 88 законів. На етапі першого читання зараз перебувають 18 законопроектів.
Центральне місце Верховної Ради у воєнний час посилено статтею 83§3, яка передбачає, що у разі закінчення повноважень парламент продовжує виконувати свої функції до моменту, коли після скасування воєнного чи надзвичайного стану буде обрано новий депутатський склад.
Крім того, відповідно до пункту 2 статті 82, Верховна Рада має конституційно встановлений кворум – дві третини від конституційного складу, – який зберігається під час воєнного та надзвичайного стану. Так само зберігається і вимога ухвалювати рішення виключно шляхом голосування на пленарних засіданнях (п. 2 ст. 84).
Чотири проблеми
Ці конституційні положення дотримані навіть в умовах, коли Київ потерпає від атак. Проте рутинна діяльність Верховної Ради за цих надзвичайних обставин була дуже складною. Ці проблеми, швидше за все, триватимуть, оскільки російське вторгнення не вщухає.
По-перше, Регламент Верховної Ради не встановлює особливих або прискорених процедур законодавчого процесу під час воєнного стану. У тому числі, для розгляду питань національної безпеки. Натомість єдиний законодавчий процес застосовується й у мирний, і у воєнний час, а також до всього воєнного законодавства. Такі труднощі в процесі прийняття рішень під надзвичайним тиском війни мають бути негайно вирішені, щоб забезпечити постійне дотримання верховенства права.
Гнучкий і адаптований до вимог воєнного часу законодавчий процес – це те, що дозволятиме виконавчій владі ухвалювати необхідні законодавчі зміни. І навпаки, якщо законодавчий процес є громіздким і повільним, виконавча влада скоріше не вдаватиметься до законодавчих ініціатив. Водночас прискорений процес повинен включати «базову структуру» або «істотні ознаки» в умовах конституційної демократії.
По-друге, Регламент не встановлює спеціальних механізмів для засідань. Ці зустрічі відбуваються в різних інституційних формах і функціях. Як законодавчий орган, Верховна Рада та її парламентські комітети мають збиратися на пленарних засіданнях. У дебатах стосовно війни беруть участь як депутати більшості, так і опозиція. Верховна Рада також виконує важливу функцію нагляду або контролю через тимчасові спеціальні та слідчі комісії. Наглядова функція стає ще важливішим через російське вторгнення, адже таким чином Верховна Рада підтверджує свою відданість конституційній демократії.
Незважаючи на значні загрози безпеці, українські депутати продовжують збиратися. Однак у Регламенті не визначено жодних альтернативних підходів для безпечної та безперервної роботи Верховної Ради як єдиного законодавчого органу.
По-третє, чи має бути процедура заміни депутатів Верховної Ради, які загинули під час російського вторгнення? Якщо б таке сталось, замінити депутатів було б неможливо, адже парламентські вибори заблоковані на час дії воєнного стану. Чи має існувати механізм призначення виконуючих обов’язки членів Верховної Ради, особливо в ситуації, коли це необхідно для кворуму? Якою має бути роль різних політичних партій у цьому процесі?
По-четверте, Верховній Раді важко забезпечити прозорість своєї діяльності. З міркувань національної безпеки більшість рішень парламенту приймалися під маскою секретності. На зустрічах обговорюється національна безпека – і це робить Верховну Раду військовою мішенню. Громадяни отримували інформацію про збори та рішення лише постфактум. Яким чином Регламент може збалансувати потребу в національній безпеці з вимогою прозорості? На це питання немає простої відповіді.
Російське вторгнення в Україну ставить перед науковцямм-конституціямм нові виклики щодо функціонування конституційних демократій у воєнний час. Зрозуміло, що відданість України конституційній демократії та верховенству права має зберігатися, якими би нахабними не були спроби підірвати її.
28 квітня під час візиту Генерального секретаря ООН Антоніу Гутерріша Росія завдала ракетного удару. Це – нахабна відмова від принципу статті 2(4) Статуту ООН: «Члени повинні утримуватися у своїх міжнародних відносинах від погроз силою або її застосування проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави».
Продовження роботи Верховної Ради є рішучим – і зухвалим – утвердженням політичної незалежності України.
Юлія Кириченко, співголова Ради Коаліції РПР, членкиня Центру політико-правових реформ
