Як зміниться прокуратура і система правоохоронних органів

Невдовзі набуде чинності нова редакція закону «Про прокуратуру», створюються Національне антикорупційне бюро та Спеціалізована антикорупційна прокуратура, найближчим часом має бути прийнятий закон «Про державне бюро розслідувань». Спробуймо розібратися, які саме органи які матимуть повноваження, і чи не будуть вони заважати один одному.

Реформи в прокуратурі

Нова редакція закону «Про прокуратуру» набуде чинності 25 квітня. Закон, зокрема, відбирає у прокуратури слідство, передбачає створення місцевих прокуратур замість районних, змінює принципи відбору та призначення прокурорів, вводить інститут прокурорського самоуправління, тощо.

У прокуратури залишаться такі функції, як підтримання обвинувачення в суді, нагляд за правоохоронними органами та за пенітенціарною системою. Водночас суттєво обмежується можливість прокурора щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді. Прокурор зможе представляти інтереси лише неповнолітніх та недієздатних осіб. «У всіх інших випадках інтереси малозаможних громадян повинна захищати адвокатура в рамках системи безкоштовної правової допомоги», — пояснює адвокат ЮФ «Ілляшев та Партнери» Микола Буртовий. Щодо інтересів держави, то їх представляти в суді прокурор зможе тільки у випадку, якщо ці інтереси не захищаються належними держорганами.

Слід також звернути увагу, що за новим законом скасовуються обласні та районні прокуратури. Натомість будуть створені регіональні та місцеві. Перші, як і обласні, знаходитимуться в облцентрах, а 638 районних прокуратур будуть реорганізовані в 208 місцевих (їх список, а також райони, що підпадатимуть під їх юрисдикцію, визначено у додатку до закону).

«Замість районних прокуратур будуть створюватись місцеві. Всі працівники матимуть можливість пройти тестування та справедливо потрапити на роботу в місцеві прокуратури», — сказав заступник генпрокурора Давид Сакварелідзе.

Законом вводиться інститут прокурорського самоврядування, на кшталт, як це існує у суддів та адвокатів. На всеукраїнській конференції прокурорів обиратиметься Рада прокурорів (13 осіб: дві — від ГПУ, чотири — від регіональних прокуратур, п’ять — від місцевих, дві — від юридичних ВНЗ). Зокрема, вона рекомендуватиме призначення на адмінпосади. Також створюється Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП), що складатиметься з 11 членів (п’ять призначає конференція, двох — представники юридичних ВНЗ, одного — з’їзд адвокатів, трьох — уповноважений ВР з прав людини за погодженням з антикорупційним комітетом ВР).

Змінюється процедура призначення на прокурорські посади. Спочатку кандидати мають скласти кваліфікаційний іспит, та пройти перевірку в КДКП. Потім — річне навчання в Академії прокуратури. Надалі випускники можуть брати участь у конкурсі на вакантні посади в прокуратурі. Цікаво, що громадські організації та фізичні особи мають право подавати до КДКП інформацію щодо доброчесності кандидатів на посаду прокурора. «Важливо, що всі етапи отримання посади прокурора виписані в законі без додаткових відсилочних норм», — зазначає Микола Буртовий. Втім, на практиці все може виявитись не так райдужно. Адже ми маємо досвід відбору за схожою процедурою суддів.

Що таке Антикорупційне бюро

Днями очікуємо на призначення голови Національного антикорупційного бюро (НАБ, діяльність регламентується законом №1698-VII від 14 жовтня 2014 р.). До підслідності цього органу віднесені, зокрема, корупційні злочини вчинені депутатами, суддями, урядовцями, генпрокурором, керівниками облпрокуратур, МВС, податкової та митниці, тощо. Також сюди віднесені керівники підприємств з державною долею понад 50/%. При цьому бюро розслідує такі злочини лише коли розмір шкоди перевищує 500 мінімальних зарплат (сьогодні це 609 тис грн).

Директор НАБ призначається президентом із претендентів, обраних спеціальною комісією. Водночас, його може звільнити парламент. Директор утворює до семи територіальних управлінь бюро, але загальна кількість службовців не може перевищувати 700 осіб. В структурі НАБ працюватимуть детективи, що здійснюють оперативно-розшукову та слідчу діяльність, створюються підрозділи швидкого реагування, фіззахист. Потрапити на службу можна буде виключно на конкурсній основі. Працівники, що не мають досвіду роботи в правоохоронних органах, спочатку проходять стажування.

При НАБ має працювати Рада громадського контролю. Також директор бюро двічі на рік звітує перед президентом, ВР та до КМУ. Раз на рік антикорупційний комітет ВР проводить відповідні відкриті слухання. Цікаво, що в структурі НАБ створюється підрозділ внутрішнього контролю який, зокрема, зобов’язаний моніторити спосіб життя працівників бюро на предмет його відповідності задекларованим доходам.

Також 12 лютого прийнято законодавчі зміни (№ 198-VIII), що передбачають створення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Вона буде здійснювати нагляд за слідством, що його проводить НАБ. Для спецпрокуратури передбачено особливий порядок підпорядкування, призначення її керівника тощо. Зокрема, останнього призначає генпрокурор, але за результатами конкурсу. До відповідної конкурсної комісії входять чотири представники КДКП і п’ять — громадських об’єднань, визначених антикорупційним комітетом ВР.

Крім того, передбачено, що антикорупційні прокурори підпорядковуються тільки керівнику спецпрокуратури. Окремо зазначено, що їм не можуть давати вказівки ані генпрокурор, ані його заступники. Також голова цієї прокуратури і його заступники не можуть бути переведені без згоди в інші підрозділи ГПУ або в регіональні прокуратури.

Держбюро розслідувань

Кримінальний процесуальний кодекс (КПК) передбачає, що прокуратура не повинна проводити досудове слідство. «Дана функція не є притаманною прокуратурі, що підтверджує досвід органів прокуратур різних країн світу, та про що неодноразово вказувала Венеціанська комісія», — говорить управляючий партнер АО «Безпалий та партнери» Тарас Безпалий. Однак це станеться лише з моменту, коли буде створено Державне бюро розслідувань (ДБР), до якого й мають перейти невластиві прокурорам функції. Необхідність швидкого створення нового органу викликана ще й реформою МВС, в рамках якої ліквідовано УБОЗ. 12 лютого 2015 року в парламенті зареєстрований відповідний законопроект (№3042).

КПК визначає, що ДБР здійснює розслідування злочинів, вчинених держслужбовцями, які займають особливо відповідальне становище, особами, посади яких віднесені до І-ІІІ категорій держслужби, суддями правоохоронцями, окрім злочинів, що їх віднесено до підслідності НАБ. В законопроекті уточнено, що новий орган займатиметься оргзлочинністю, тероризмом, особливо тяжкими насильницькими злочинами, катуванням, військовими злочинами та корупцією в НАБ, прокуратурі і антикорупційній прокуратурі.

Директора бюро і його заступників призначатиме Кабмін, але за поданням конкурсної комісії, на кшталт, як ще передбачено в НАБ. Пропонується, аби на роботу в новий орган пішли, зокрема, слідчі прокуратури та УБОЗУ. Але для них встановлюються квоти — не більше 49% кількості службовців. Цікаво, що територіальні органи ДБР створюватимуться не, як це зазвичай буває, в кожному облцентрі, а лише в сімох містах — у Львові, Хмельницькому, Миколаєві, Мелітополі, Полтаві, Краматорську і Києві. Це має запобігати залежності впливу обласного керівництва.

Варто зазначити, що під час розробки нового КПК у 2011-2012 роках була взята концепція, за якою прокуратура здійснює лише нагляд, а слідством повинна займатися міліція і ДБР, щодо важких злочинів. Втім, минулого року замість створення останнього вирішили оперативно сформувати НАБ. Це створює ризик складностей із розмежуванням підслідності деяких злочинів. «Будуть проблеми у визначенні, який орган повинен проводити досудове розслідування. Ефективніше було б надати більші повноваження ДБР. А НАБ взагалі не створювати. Оскільки воно по своїм повноваженням буде займатися малою часткою корупційних правопорушень», — говорить Тарас Безпалий. Натомість, вважає він, варто було б у структурі ДБР створити автономне управління, якому передати функції НАБ. Крім того, юрист зазначає, що лише створення нових правоохоронних органів не принесе очікуваного ефекту якщо буде відсутнє належне матеріальне та соціальне забезпечення їх працівників, не буде проведено належним чином судову реформу та якщо будуть залучатися в значній мірі «старі» кадри.

Вілен Веремко

Низька правова культура громадян суттєво гальмує розвиток країни. Зі злом необхідно боротись. Функції журналістики — інформативна, виховна, організаторська, — покликані допомагати у цій боротьбі.