Люстрація в Україні: очищення влади чи популізм

16 квітня мине пів року дії закону «Про очищення влади» (№ 1682-VII від16.09.2014 р.). І поки майже не відчутно результатів. Нашвидкуруч написаний документ містить чимало спірних норм. Це, з одного боку, не дає можливості ефективно просіяти значну кількість осіб, що підпадають під люстраційну перевірку, з іншого — дозволяє застосовувати закон вибірково.

Венеціанська комісія (дорадчий орган Ради Європи) від початку критикувала закон, й надалі вимагає внесення до нього змін. Головні вимоги: забезпечення індивідуальної відповідальності (вина кожної особи повинна бути доведена), люстрацією повинен займатися окремий незалежний орган. Мін’юст днями нібито передав проект законодавчих змін до комісії, втім його тексту немає у відкритому доступі. Також міністр юстиції Павло Петренко анонсував створення Національного агентства з питань люстрації. Однак, коли буде створено таке агентство і наскільки воно буде незалежним, наразі лишається тільки здогадуватись.

Що таке люстрація

Відповідно до закону, очищення влади (люстрація)— це заборона окремим особам обіймати державні посади (крім виборних) та посади в органах місцевого самоврядування. Її мета — не допустити до участі в держуправлінні осіб, які сприяли узурпації влади Віктором Януковичем, підривали нацбезпеку та оборону країни, порушували права і свободи людини. Під люстрацію потрапляють міністри й керівники держорганів, керівники обласних та районних їх підрозділів, голови обл- та райдержадміністрацій, правоохоронці, судді, тощо. Крім того, будуть люстровані керівники компартії часів СРСР та комсомолу, співробітники КДБ. Цікаво, що закон також на 10 років позбавляє права займати посади чиновників, які не задекларували майно, або вартість їх майна, вказана у декларації, не відповідає легальним доходам. Остання норма вже діє на практиці. 25 березня Кабмін звільнив керівника Держморрічінспекції Павла Булановича. «У нас з’явилась інформація, що його декларація не відповідає його справжнім доходам. І це стало підставою для звільнення», — пояснила міністр КМУ Ганна Оніщенко.

Керівники міністерств і відомств, а також територіальних їх підрозділів, що підпадають під люстрацію, мали бути звільнені протягом десяти днів з моменту набрання чинності законом. Щодо решти службовців часових рамок законом не встановлено. Втім, Кабмін видав розпорядження від 16 жовтня 2014 р. № 1025-р., згідно з яким до лютого мала пройти люстрація міністрів, керівників центральних органів влади, голів нацкомісій, інших керівників вищого рівня. До січня мали перевірити працівників центральних апаратів Мін’юсту, МВС, СБУ, Генпрокуратури, територіальних органів Держфінінспекції. Наразі (з березня по травень) триває перевірка заступників міністрів та керівників центральних держорганів, заступників голів місцевих держадміністрацій, керівників обласних і районних органів МВС, СБУ, прокуратури тощо. З квітня по червень перевірять працівників територіальних органів Мін’юсту, МВС, СБУ, Держфінінспекції, посадовців обл- та рйпрокуратур. А суддів перевірятимуть аж до кінця поточного року.

Ефекту майже не видно

Поки говорити про якийсь відчутний ефект від дії закону не доводиться. За даними Держреєстру осіб, щодо яких застосовано закон «Про очищення влади», на 23.03.2015 р. люстровано 399 осіб. Зокрема, 154 особи в прокуратурі, 60 — в структурі МВС, 55 — податківців, 43 — в СБУ. В решті держорганів люстровано від однієї до шести осіб (зокрема в Мін’юсті, де працює 1360 держслужбовців, люстровано шість осіб). Також люстровано шість працівників обл- і 31 — райадміністрацій. Зазначимо, що за даними Мін’юсту, на першому етапі перевірку проходили близько 24 тис чиновників (загалом в Україні працює близько 400 тис чиновників).

Важче люструвати суддів. Вони звільняються за поданням Вищої ради юстиції (ВРЮ), яка розпущена ще в квітні минулого року. Втім, і після призначення нових членів ВРЮ на її розгляд потраплять подання лише щодо 44 суддів. Саме щодо звільнення такої кількості служителів Феміди в рамках люстрації звернувся до ВРЮ Мін’юст. Зазначимо, сьогодні в Україні працює близько дев’яти тисяч суддів.

Нечіткість та суперечливість норм закону призвела до чисельних судових позовів люстрованих осіб. Вже є прецеденти задоволення таких позовів. Зокрема, в листопаді минулого року Харківський окружний адмінсуд поновив на посаді звільненого співробітника прокуратури Володимира Суходубова. В апеляції він відкликав свій позов. Втім, за словами Павла Петренка, на кінець січня в судах перебували позови щодо люстрації 67 працівників прокуратури, 17 працівників податкової та 11 працівників СБУ. Щоправда, наразі суди воліють, від гріха подалі, призупиняти розгляд подібних справ до винесення рішення КСУ про конституційність положень люстраційного закону.

«Конституційний Суд України досі не висловив своєї позиції щодо того, чи відповідають положення закону «Про очищення влади» акту найвищої юридичної сили. Паралельно з цим, адміністративні суди, опинилися на роздоріжжі: поновлювати на посадах звільнених чиновників чи ні?», — говорить юрист правової групи «Домініон» Михайлина Москаленко.

В очікуванні масових позовів проти України до Євросуду

До КСУ з проханням визнати неконституційними положення закону про люстрацію вже двічі звернувся Верховний суд. Зокрема, у ВСУ зазначають, що неприпустимо вважати винною особу без визначення індивідуального характеру її вини. В свою чергу, Мін’юст сподівається, що Конституційний суд не буде виносити рішення у цій справі до внесення у закон змін. Наразі проект цих змін передано у Венеціанську комісію, яка пообіцяла надати свої висновки до червня.

Водночас є побоювання, що під час доопрацювання змін будуть враховані не всі рекомендації Венеціанської комісії. Остання, зокрема, наполягає на створенні незалежного люстраційного органу та встановленні індивідуальної відповідальності (вина кожної особи повинна бути доведена). З першою рекомендацією, принаймні формально, Мін’юст погодився, анонсувавши створення Нацагентства з питань люстрації. Щодо другої, дискусії тривають.

Зокрема, Павло Петренко зазначив: «Нам підтвердили право звільняти чиновників не «поштучно», а за колективним критерієм — тільки за ознакою роботи на вищих посадах у держслужбі за часів Януковича. І ця принципова позиція залишиться навіть після внесення змін до закону про очищення влади».

Однак голова Венеціанської комісії Джанні Букіккіо вважає індивідуальну відповідальність необхідною. «Коли ви кого-небудь люструєте, ви повинні бути впевнені, що ця персона несе індивідуальну відповідальність, а не просто відповідає за те, що була частиною системи», — зазначив він.

Михайлина Москаленко пояснює, що автоматичне зарахування осіб, які займали державні посади за часів минулої влади до правопорушників є недопустимим.

«Так як недопустимим є і звільнення чиновників на підставі одних лише припущень (хоч навіть і небезпідставних)», — додає юрист.

В будь якому випадку, під час підготовки змін необхідно враховувати практику в подібних справах Європейського суду з прав людини. Інакше ризикуємо в майбутньому отримати велику кількість рішень, за якими не тільки буде визнано звільнення чиновників протиправним, але й зобов’язано Україну виплатити їм чималі суми компенсацій.

Інструменти є. Було б бажання

Недосконалість закону та відсутність політичної волі зводить майже нанівець намагання очиститись від апологетів минулого режиму. Люстрація проводиться вибірково. «Під ніж» іноді потрапляють особи, провина яких лише у наявності попереднього досвіду держслужби. Водночас, прихильникам колишньої влади вдається утриматись у кріслах. За словами партнера АО «Кросондович лойерс» Діни Сидорук, відсутність контролю над посадовцями, в тому числі проведення розслідувань щодо корупційних дій не тільки колишніх чиновників, але й теперішніх, свідчить про «вибірково-показову люстрацію». Не відбувається викорінення злочинних схем заробітку на прийнятті чи неприйнятті рішень. Хоча юрист вважає закон «Про очищення влади» корисним, якщо буде правильно сформований механізм виконання цього закону.

«За цих умов, існує велика вірогідність, що закон стане стимулом до політичної та суспільної трансформації» — говорить вона.

Натомість, на думку Михайлини Москаленко, прийняття закону є концептуальною помилкою, що «стане міною уповільненої дії для України», які б світлі цілі тут не переслідувались. Вона не сумнівається, що треба відсторонити від влади осіб, що сприяли узурпації влади, підриву нацбезпеки тощо. Але існує певна процедура, дотримання якої обов’язкове, якщо Україна прагне до правових ідеалів — наявність у діях особи складу злочину повинна бути доведена у суді.

«Сьогодні спостерігаємо політичну, а не юридичну оцінку дій осіб, що підпали під дію закону», — говорить юрист.

Зазначимо, що і без люстраційного закону влада має арсенал правових норм для боротьби зі свавіллям чиновників. Було б бажання. Для прикладу наведемо цифри. За пів року люстровано близько 400 чиновників. Водночас, за даними ГПУ, в 2014 році до суду направлено 1506 обвинувальних актів стосовно 1729 осіб щодо службових злочинів (у 2013-му, за даними Мін’юсту, 2345 кримінальних справ). Також минулого року до суду направлено 2424 протоколи про адміністративні корупційні правопорушення (у 2013-му — 2168 протоколів). Слід взяти до уваги, що якість боротьби з корупцією в Україні вкрай низька. Тож, можливо, варто підвищувати ефективність боротьби зі службовими злочинами, а не створювати видимість якогось «очищення влади» за допомогою вибіркового «полювання на відьом».

Вілен Веремко

Низька правова культура громадян суттєво гальмує розвиток країни. Зі злом необхідно боротись. Функції журналістики — інформативна, виховна, організаторська, — покликані допомагати у цій боротьбі.